O Estatuto da Metrópole, criado, recentemente, pela Lei n° 13.089, de 12 de janeiro de 2015, amplia, racionaliza e instrumentaliza as ações dos diversos agentes políticos, para implementação dos objetivos contemplados no Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001).

O novo Estatuto estabelece as diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, objetivando à promoção do planejamento, da organização, execução e gestão das funções públicas de interesse comum.

O Estatuto da Metrópole define a aglomeração urbana como sendo a unidade territorial, constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas.

As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão ser instituídas por lei complementar estadual que disciplinará a organização, o planejamento e a execução das funções de interesse comum. Caso os municípios envolvidos integrem Estados diferentes, haverá a necessidade de cada Estado aprovar, por lei complementar, a criação da região metropolitana.

Para compatibilizar os interesses individuais dos entes envolvidos e garantir o funcionamento estável para as ações conjuntas e os recursos necessários, a lei complementar deverá criar uma estrutura de governança interfederativa, que, basicamente, compreenderá: uma instância executiva, (com representantes dos respectivos entes federativos); uma instância colegiada, deliberativa, (composta de integrantes da sociedade civil); um órgão técnico-consultivo (organização pública) e um sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.

A fim de identificar as ações a serem implementadas nessas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, será elaborado no âmbito da estrutura de governança interfederativa e aprovado, por lei estadual específica, o Plano de Desenvolvimento Integrado (PDUI), de atendimento obrigatório para todos envolvidos.

A principal inovação do Estatuto da Metrópole consiste na relativização do interesse local, de tutela exclusiva dos Municípios, ao estabelecer a prevalência do interesse comum (governança interfederativa de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas) sobre o interesse local (Município).

O mencionado interesse comum se refere ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano, compreendendo as funções e serviços públicos que atendam a mais de um município, assim como os que, apesar de serem restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.

Para tanto, nas regiões metropolitanas e nas aglomerações urbanas, instituídas mediante lei complementar estadual, após a aprovação do Plano de Desenvolvimento Integrado (PDUI), por lei estadual, os Municípios participantes terão o prazo de 3 anos para adequar as normas municipais às determinações do referido Plano, sob pena de configuração de crime de improbidade administrativa, nos termos da Lei n° 8.429/1992, conforme prevê o art. 21 do Estatuto da Metrópole.

O mesmo crime praticará o governador ou agente público que, atuando na estrutura de governança interfederativa, deixar de tomar as providências necessárias para:

  • assegurar a elaboração e aprovação do PDUI, no prazo de 3 (três) anos a contar da instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana; ou
  • elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o PDUI para as regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até a data de entrada em vigor desta Lei mediante lei complementar estadual.

Tem-se, assim, que, diferentemente do que se verifica nos consórcios públicos, cuja adesão é voluntária, no caso das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, a participação, adesão e atendimento das disposições do PDUI são obrigatórios. No caso do Estado de São Paulo, o PDUI será obrigatório para os 39 Municípios, os quais deverão adequar as leis locais às macro diretrizes traçadas pelo Plano.

O caráter compulsório da participação em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Plenário do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). Por seu turno, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADI n° 1842/RJ, o STF reconheceu a constitucionalidade da instituição de região metropolitana em especial no que refere à competência para promover ações para melhoria das condições de saneamento básico, entendendo que não houve esvaziamento da competência municipal, bem como no sentido de que a participação de todos os entes envolvidos, não precisa ser necessariamente paritária.

Contudo, afastou a necessidade do modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, ser aprovado pela Assembleia legislativa, a fim de evitar a concentração do poder decisório nas mãos de um só ente federativo.

O fato é que, apesar da nova configuração, introduzida pela Lei que criou o Estatuto da Metrópole, ter sofrido, e, eventualmente ainda sofrer resistências, em sua essência, teve reconhecida sua constitucionalidade. Por outro lado, igualmente é certo que alguns de seus dispositivos podem e devem ser aperfeiçoados, havendo inclusive iniciativas legislativas em curso, para seu aperfeiçoamento, e correção dos eventuais excessos.

Outro aspecto a ser reconhecido é que há uma clara sinalização no sentido do fortalecimento desse novo tipo de gestão: gestão interfederativa, para implementação de ações voltadas ao desenvolvimento urbano, contemplando, em especial projetos de que envolvam planejamento, saneamento básico, uso de ocupação do solo, transporte, e habitação.

Márcia Buccolo e Edgard Hermelino Leite Junior

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